社会保障基金概述

社会保障基金的界定及分类

基金一般是指由产品分配形成的、具有特定用途的资金。社会保障基金是国家和社会从已有的社会财富中提存、积累并用以援助或补偿社会保障对象的资金，是社会保障制度得以确立并能够解决特定社会问题的物质基础。

按社会保障项目的专门用途及其功能分类，社会保障基金可以分为社会救助基金、社会保险基金、社会福利基金、军人保障基金、储备基金等。

（1） 社会救助基金。社会救助基金是指国家通过经常性预算和财政性拨款等形成的，专门用于救助困难群体的社会保障基金。根据资金的来源渠道，社会救助基金可以分为政府财政性基金和民间慈善基金。政府财政性基金来源于国家税收，主要是为了应付各种自然灾害对人民生命财产所造成的损失和缓解社会成员的贫闲。民间慈善基金主要来源于社会捐赠，用于帮助需要得到帮助的人们。

社会救助基金通常分为最低生活保障基金（生活救助基金）、灾害救助基金、失业救助基金、住房救助基金、医疗救助基金、教育救助基金等。

（2）社会保险基金。社会保险基金是指用于保障劳动者在丧失劳动能力或失去劳动

机会时的基本需要的基金。大多数国家的社会保险基金由雇主与雇员缴费形成，同时，国家给予税收和利率优惠，以及适当的财政资助，体现国家、雇主和雇员三方责任共担的原则。社会保险基金一般由老年遗属残障保险基金、健康护理保险基金、失业保险基金、工伤保险基金等构成，在中国，由养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金构成，表4一1反映了典型年份中五项社会保险基金的收入、支出和累计结余情况。

社会保险基金的来源主要有三个渠道，即国家、雇主和劳动者个人。从各个国家的实践看，负担方式因不同的社会保险制度而有较大区别。归纳起来，主要有三种负担方式:1）三方负担型。由雇主、雇员和政府三方负担，不少国家采取这种方式。2）双方负担型。一是由雇主和雇员双方负担型，这是大多数国家采取的方式；二是由雇员和政府双方负担，部分国家的部分社会保险项目采取这种分担方式；三是由雇主和政府双方负担，如日本、德国等的工伤保险，意大利的失业保险，以及瑞典等的疾病生育保险就采用这种负担方式。3）单方负担型。如智利的养老金缴费完全由劳动者承担；绝大多数国家的工伤保险缴费均由雇主一方承担；而过去一些社会主义国家的国家保险则是由政府全部负担。在一个国家内部，并不是只采取一种负担方式，大多是因不同社会保险项目的要求不同而多种负担方式并存。

（3） 社会福利基金。社会福利基金是指国家和社会用于提高人民物质和精神文化生活水平而建立的社会保障基金，包括财政性福利基金、社会化福利基金和企业自有的福利基金。其中，财政性福利基金通常用于无收入来源和无法定赡养人的老年人、残疾人及孤儿等特殊群体的社会福利事业；社会化福利基金则可以根据居民的需要来安排；而企业拥有的福利基金则用于本单位员工的福利。需要指出的是，社会福利基金不同于社会救济基金，它的目的不是济贫，而是保障和维持社会成员一定的生活质量，因而是高层次的保障。中国的社会福利基金来源主要是财政拨款、企业自筹、发行福利彩票以及社会捐赠等。

（4） 军人保障基金。军人保障基金是为实施军人社会保障而筹集、积累的资金，它包括优抚基金、安置基金、军人保险基金等。其中，优抚基金是指国家和社会筹集的、用于保障法定优抚对象的基本生活和褒扬军人、抚恤军烈属等的特殊社会保障基金；安置基金也是国家和社会筹集的、用于退休军人安置的专项资金；而军人保险基金则是为了确保现役军人能够与地方社会保险制度接轨而筹集的专项资金，它主要来源于国家财政拨款。

（5） 储备基金。储备基金是发挥补充、调节功能的社会保障基金。例如为了筹集和积累社会保障资金，合理分摊社会保障转型成本，并更好地应对人口老龄化，中国政府于2000年8月设立“全国社会保障基金”，并设立“全国社会保障基金理事会”。全国社会保障基金作为国家社会保障储备基金，既不同于社会保险基金，也不同于其他社会保障基金，而是在社会保险基金和社会救助基金出现财务危机时，具有补充、调剂功能的储备基金。全国社会保障基金主要由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹资的资金构成。2013年年底，全国社会保障基金理事会管理的基金资产总额已从建立之初的200亿元达到12415.64亿元，其中直接投资资产6697.74亿元，委托投资资产5717.90亿元。

社会保障基金的性质

社会保障基金是从国民收入的初次分配和再分配过程中形成的一种消费性社会后备基金。从社会保障基金的运行看，国民收入经过初次分配形成国家、企业或集体、个人的原始收入，再通过政府财政拨款、企业或单位统筹以及个人缴费等再分配方式建立社会保障基金；然后，根据一定的法定条件对不同项目的社会保障对象提供经济补偿或福利服务，通过对一部分国民的收入进行分配和再分配，从而改变国民收入原有的比例，使国家、企业和个人三者之间的分配比例发生变化，即将一部分原属于国家和企业的份额转移到个人消费领域。因此通过社会保障基金的筹集和给付可以发挥调节收入分配、缩小收入差距的重要作用，这成为社会保障基金运作的根本原则之一。

社会保障基金的筹集

社会保障基金筹集，是指由专职的社会保障机构按照法律规定的比例和计征对象征收社会保障费（税）的一种行为。它关系到能否建立充足和稳定的社会保障基金的重大问题，是社会保障制度的核心内容和关键环节。

社会保障基金的来源

世界各国的社会保障基金的来源并不完全相同，多数国家的社会保障基金由政府、雇主和雇员三方分担。除此之外，社会组织、企业和个人赞助，社会福利有奖募捐，互助储金会等也是社会保障基金的来源渠道。

1. 政府财政支持

在现代社会，无论采取何种社会保障制度、模式，国家都承担着一定的财政责任，只不过在不同模式下所承担的责任轻重不同而已。国家责任的一个具体体现便是对社会保障基金的财政资助。国家财政对社会保障的支持可以概括为三种方式：一是财政拨款，即政府直接拨款实施社会保障项目，社会救助基金、军人保障基金及有关公共福利基金主要由政府财政拨款形成。二是实行税收优惠或让利，这是一种间接资助形式。税收优惠又可以分为三种形式：国家允许社会保障机构强制地向企业和个人征收税前社会保险费，国家对社会保障机构筹集的基金实行免税优待，以及对社会保障对象享受的社会保障待遇不征税。而国家让利表现为国家对存储于国家金融机构的社会保障基金，或对社会保障机构用于投资的资金，给予较高的利率优惠。三是承担社会保障管理费用。

2. 雇主和个人缴费

雇主与个人缴费是现代社会保障基金的重要来源。雇主承担社会保障责任的方式就是为其雇员向社会保险机构缴纳社会保险费。它一般按雇员工资总额的一定百分比缴纳，由社会保险机构依法强制征收。国家机关等对公务员或公职人员而言，也是雇主，也需要承担雇主的责任和义务。不过，这种雇主缴费的来源是国家税收形成的财政资金。

个人负担的社会保障费用包括两个方面：一是法定社会保险制度通常要求劳动者承担相应的缴费义务；二是社会成员在享受有关社会福利尤其是社会服务时，也可能需要承担有限的付费义务。个人缴纳相应的社会保障费用，不仅有利于减轻国家财政负担，还能完整地体现社会保障的权责结合与责任分担的原则，同时增强了个人自我保障意识，引导社会成员对社会保障基金管理和监督的重视。

在具体制度实践中要科学合理地确定雇主和个人的缴费规模，以免缴费压力过大而对制度的发展形成负面影响。雇主的缴费会增加劳动成本并可能影响企业的劳动需求和产出的规模，个人的缴费会减少个人的可支配收入和个人消费的水平，所以过高的缴费压力可能会导致在经济产出、就业和工资增长方面的压力，从而损害缴费的收入来源，影响社会保障基金缴费收入发展的可持续性。因此，要根据国家经济和社会发展的实际情况，将缴费规模确定在合理水平，例如我国当前的雇主和个人承担的社会保险总缴费率超过了40%，因此2013年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就明确提出“适时适当降低社会保险费率”。

3. 社会筹资

社会筹资的渠道主要有社会捐赠和发行彩票。社会捐赠是许多国家筹集社会保障资金的一个非正式的却又非常流行的渠道，其特点是以善爱之心为道德基础，以自愿捐献为基本特征，由民间慈善公益团体负责征集并用于各种社会救助与福利事业。作为一条重要的补充社

会保障基金的来源渠道，社会捐赠被直接吸纳到慈善公益机构并根据实际需要使用。许多国家筹集社会保障基金的经常性渠道是发行福利彩票。它完全由公众自由参与，所筹集的资金用于兴办各种社会福利事业，如安老、助孤、扶幼、济困等，是对政府社会保障基金尤其是社会福利基金的重要补充。

4. 其他渠道

除了上述几个主要渠道之外，还有以下几个渠道也是社会保障基金的来源渠道，包括社会福利服务收费、基金运营收益、发行特种国债、国际援助等。这些来源渠道虽然在过去不被重视，但随着社会保障制度对市场机制的重视与利用，适当收费成了社会福利事业的重要资金来源，而基金运营收益则成了基金制社会保障制度安排的重要保证。

社会保障基金的筹措方式

从社会保障资金的筹措方式来看，世界各国的社会保障基金筹资方式主要有三种，即征税方式、收费方式和强制储蓄方式。

1. 征税方式

征税方式是政府根据国家立法规范，运用行政权力采取税收形式强制筹措社会保险资金的一种筹资方式。征税方式的好处在于：强制性强，负担公平，有利于提升社会保障的社会化程度；保险项目简单明了，缴税和支付有章可循，管理简便。不足之处在于：税收形成财政资金后，只能通过年度预算来安排，且通常以年度收支平衡为基本目标，从而事实上无法积累社会保障基金，进而无法抗拒周期性的社会保障风险，如一旦遇到经济危机，大批工人失业，或者人口老龄化趋势加快，均可能因缺乏社会保障基金积累而对国家财政造成巨大冲击，进而影响国民经济的持续稳定发展。

2. 收费方式

收费方式是指政府职能部门依据有关法律规范，强制向企业与劳动者征收并用于特定社会保障项目的筹资方式。它一般限于社会保险。之所以采取收费方式筹资，主要是因为社会保险资金是分项来源于雇主与劳动者个人的缴费，并必须分项专门用于特定的社会保险项目。这一特点决定了社会保险基金从性质上有别于财政资金。收费方式具有强制性和灵活性的特点，既可以采取类别费率，也可以采取综合费率；既可以混合筹集，也可以分项筹集。与征税方式相比，收费方式根据不同的社会保险种类设置不同的费率，向不同的社会保险管理机构征收，实行收支两条线管理；而征税方式下，由政府统一管理的各种社会保险通过社会保险税统一征收。

3. 强制储蓄方式

强制储蓄方式也称个人账户制，是指雇员和雇主按规定的缴费率将社会保险费存入为雇员设立的个人账户，需要时按规定从个人账户中支取的一种筹资模式。在国家立法规范下，覆盖范围内的任何单位和个人都必须根据有关法律、法规规定参加强制储蓄，不得擅自更改或中途退出。

除了以上三种常见的方式外，社会保障的筹资实际上还有多种方式。例如，发行福利彩票，可以募集到相当数量的社会保障基金；而向服务对象收取一定的服务费用，则构成了福

利事业的一个重要经费来源；还有社会募捐等。这些虽然并非法律强制的筹资方式，但可以对社会保障基金起到重要的补充作用。

社会保障基金的给付

社会保障基金给付是指按法律、法规和规章的规定，由社会保障机构按一定的标准和方式将资金支付给符合条件的保障对象。社会保障基金给付是社会保障基金管理的最终环节，是国民社会保障权益实现的标志。

社会保障基金给付原则

确定社会保障待遇给付水平应遵循以下原则：

1. 保障受保障者基本生活需要的原则

人的生活需要可以分为生存的需要、发展的需要和享受的需要，社会保障的一个基本功能就是在社会成员生存受到威胁时保障其基本生活需要。当然，在不同时期，基本生活需要的内容和水平并不完全相同，在确定社会保障待遇支付水平时就要有一个基准，使之能够与经济发展水平相适应。保障基本生活需要要求社会保障给付水平标准既不能过高，给经济、财政带来沉重的负担，也不能过低，以致无法实现保障功能。

2. 随物价变动调整待遇水平的原则

由于社会保障的基本目标是保障社会成员的基本生活水平，而社会成员的基本生活水平又取决于一定的收入水平与消费水平，其生活状态直接决定于物价水平。物价的提高意味着受保障者的生活水平会下降。因此，社会保障基金给付的标准需要随物价的变动而调整，其目的还是在于保障社会成员的基本生活需求，不至于因物价上涨而导致生活水平下降。

3. 共享经济增长成果的原则

在现代社会，基于社会公平与正义，让全体国民分享经济发展与经济增长的成果曰益成为政府与社会各界的共识，但退出劳动领域的老年人、不能参与社会劳动的残疾人以及缺乏劳动能力的未成年人等，如果没有社会保障制度安排，是没有机会参与分享经济发展成果的。因此，社会保障待遇给付还应当尽可能地通过扩大制度的覆盖面来使全体国民不同程度地得到保障，让全体国民分享经济发展的成果。

4.3.2社会保障基金给付方式

社会保障基金的给付方式有很多，最基本的有三种，即货币支付、实物支付和服务支付。因为社会保障基金基本上以货币形式筹集，同时货币作为一般等价物具有很大的灵活性和适应性，领取者有较大的自由支配空间，所以，社会保障基金的给付方式大部分采取货币形式。如养老保险金、工伤保险金、失业保险金、生育保险金等社会保险均采用货币形式支付；医疗保险待遇虽然是以提供医疗服务的方式实现，但实际上仍然是以货币形式结算；社会救助

给付也是以货币形式为主。

实物支付是指政府直接为社会成员提供特定物资的一种社会保障给付方式，这种给付方式在社会救助、社会福利与军人保障制度中都有不同程度的采用。如美国的食品券制度就是实物支付的典型代表；在美国的住房救助和医疗救助中也经常使用这种方式；我国的灾害救助中实物救助（提供食物、衣被等）的方式也较为常见。

服务支付是指通过为所需要的社会成员提供服务及服务设施而实现保障目的的一种社会保障给付方式，如医疗保险中的身体检查，疗养基地和康复基地的建立，以及敬老院、福利院、幼儿园和各种青少年活动中心等的兴建，都属于服务支付。

4.3.3不同种类社会保障基金的给付

1. 社会救助待遇给付

社会救助待遇给付是指社会成员在陷入生存危机或不能维持最低限度生活水平时，由国家和社会按照法定标准向其提供满足最低生活需求的物质帮助。社会救助待遇的给付需要满足两个条件：一是社会成员确因发生不可抗力而致基本生活来源中断，或因丧失劳动能力而无生活来源，或因负担过重等因素造成生活低于一般水平；二是个人提出申请，并经调查，确属需要救助。同时，社会救助的标准只能是满足被救助者最低层次的基本生活需求，因而标准相对较低。在实践中，社会救助不同项目的待遇亦存在较大的差异。

2. 社会保险待遇给付

社会保险是现代社会保障体系中最重要的子系统，它以现金给付为主、服务支付为辅。尽管各社会保险项目性质一致，但在待遇给付方面却存在着较大差异，并需要采取不同的手段才能完成这一环节的任务。

一般而言，养老保险金的给付需要采取社会化手段，如需通过银行、邮局等系统的网点，这样方便退休人员领取养老金。工伤保险待遇与失业保险待遇通常是由社会保险机构直接支付。医疗保险待遇以医疗服务的形式出现，但最终体现为社会保险机构与医疗服务方的费用结算。在德、日等国，护理保险待遇则是通过向护理老年人的人员提供工资报酬的形式来实现的。因此，虽然社会保险待遇均可体现为现金或货币支付，但其具体给付形式却因项目需要而异。

3. 社会福利待遇给付

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在社会福利待遇的实现形式中，主要是提供设施和服务，货币形式比较少见，只在社会福利体系中发挥辅助作用。因为从某种程度上讲，设施和服务在社会福利制度中更具有普遍性和经常性。提供设施是指政府和社会通过举办各种社会福利事业，兴建福利设施，以提供服务的形式来体现社会福利待遇。它是社会福利最主要的实现形式。通常，政府是通过兴办各种社会文化、教育、体育、健身、休闲等公益性的社会事业，提供相关的福利待遇。

社会保障基金投资运营

社会保障基金投资运营的必要性

在实行完全积累制以及部分积累制的国家，社会保障机构都积累着一笔备用的资金，

无论其规模大小，如果积累的资金不能进行有偿运营，便会遭遇贬值风险。因此，社会保障基金与资本市场的有机结合已经成为社会保障制度发展的重要趋势。社会保障基金投资运营的意义是多方面的。一方面，它有利于社会保障基金的保值增值；另一方面，它有利于减轻政府、企业和个人的负担。如果社会保障基金能够保值，可以保证受益人的福利不会因时间的推移而下降，还可以保证受益人未来的福利增长。此外，社会保障基金投资运营，还可以促进社会经济的发展，因为社会保障基金投人社会再生产过程，由此必然带来社会总产出的增长，从而起到加速经济发展的作用。

社会保障基金投资运营风险和投资原则

1. 社会保障基金投资运营风险

社会保障基金在投资运营过程中，必然会面临一些风险，这些风险可以概括分为系统性风险与非系统性风险两类。

社会保障基金投资运营中的系统性风险是指对基金而言是外部的、无法在组合投资中被分散的风险，是所有投资者要承担的、由市场共同性因素所影响的风险。系统性风险主要有政治风险、政策风险、利率风险、经济周期风险、购买力风险和市场缺陷风险。其中，政治风险是指一国或地区政治的动荡影响该国或地区的经济政策的变动，从而产生的市场风险。政策风险是指政府运用各种经济政策对国家经济运行进行调节时会影响社会保障基金的收益，如中央银行实行紧缩的货币政策，导致股市萎缩，影响社会保障基金在股市的收益。利率风险是指由于利率的波动影响社会保障基金收益。经济周期风险是指由于一国的经济周期变化规律影响社会保障基金收益。购买力风险是指通货膨胀风险。市场缺陷风险是指由于市场发育不成熟导致的风险，如不完善的证券市场、政府对市场的过多干预等。

社会保障基金投资运营中的非系统性风险是指风险来源为非全局性、理论上可以通过基金管理者的操作进行防范、化解的具体风险。非系统性风险主要表现为投资项目风险、流动性风险和管理风险。其中，投资项目风险是指受社会保障基金所投资的上市公司股票或实业项目本身因素影响而导致的风险。如果社会保障基金所投资的上市公司经营不善，股票下跌，会导致基金投资收益下降。流动性风险是指在运营过程中，因资金难以“变现”或贷款对象出现支付困难而导致的风险。管理风险是指社会保障基金运营过程中，由于基金管理人的主观原因影响基金收益水平所导致的风险，包括委托代理风险、基金管理人投资战略风险、基金管理人管理水平风险等。

2. 社会保障基金投资原则

由于面临上述风险，加之社会保障基金本身所具有的特殊性，社会保障基金管理和运营

在投资时往往把安全性原则放在首位，同时遵循收益性原则、分散化原则，并兼顾流动性原则。

（1） 安全性原则。社会保障基金投资运营的安全性原则是指社会保障基金投资经办机构必须绝对保证用于投资的社会保障基金能够按期如数收回，并取得预期投资收益。社会保障基金是对保障对象未来给付的负债，是用来支付保障对象基本生活保障待遇的积累金，在被保险人遭遇事故需要这笔资金时，社会保障管理机构必须能予以给付。

（2） 收益性原则。追求社会保障基金投资的安全性，并不排除社会保障基金投资追求利润最大化。收益是社会保障基金实现自我增值的重要途径，也是衡量社会保障基金投资成败的关键指标。从理论上讲，由于通货膨胀、工资增长及替代率等因素的影响，必然需要社会保障基金投资有较好的收益，这样才能使社会保障基金在不断积累的过程中不断增值，减轻国家、企业和个人的负担，增进社会成员的福利。因此，不少国家都规定了投资的最低收益率。在实践中，要实现社会保障基金投资运营安全和收益的双重目标并不容易，因为通常情况下收益与风险呈正相关关系，要取得收益就得冒一定的风险，两者很难兼顾，这就要求投资者要有较高的专业水平与投资技巧。当然，社会保障基金投资不能只讲经济效益，不顾投资的社会效益，应该将投资的经济效益和社会效益兼顾起来，必须与政府的公共目标保持一致。这也是社会保障基金不同于其他金融性投资资金的一个重要特性。

（3） 分散化原则。由于投资风险大，社会保障基金投资运营必须遵循分散投资的原则，要考虑多元化的投资组合方式，以分散投资风险，并促使社会保障基金的投资运营在总体性、长期性、稳定性基础上实现安全增长。在社会保障基金的投资组合中，既要包括固定收益金融工具，又要包括权益工具；既要包括低风险的投资工具，又要包括高风险、高收益的投资工具；既要有中长期工具，又要有短期工具。对于进行国际投资的社会保障基金，还要考虑投资于不同国家或地区的金融工具。

（4） 流动性原则。尽管社会保障基金的支出通常是有计划的，不会发生像商业性财产保险那样因突发性大灾害导致资金支付高峰的不确定性现象，但同样需要保持一定份额的基金以便能够及时满足社会保障待遇的给付。因此，社会保障基金投资不能一味地追求收益性而忽视流动性，这就要求社会保障基金投资经办机构要善于选择流动性较好的金融工具进行投资。

但是在具体的投资过程中，即使社会保障基金采用了多元化投资原则，将基金资产配置到不同性质的投资上，但是社会保障基金的投资依然面临着安全性、收益性和流动性之间的内在冲突问题，这些内在冲突问题源自证券市场的内在属性。投资学和金融学的理论研究证明，在一个完备的证券市场中，证券的安全性与收益性是呈现出反方向的关系的，例如无风险国债一般是所有同期限证券中收益率最低的，因为国债是无风险的，如果其他有风险的证券的收益率低于国债，那么投资者是不会购买这些证券的，结果这些证券供大于求导致价格下降，而证券的价格下降会促使其收益率的提高，从而超过无风险国债的收益率。除了安全性与收益性的负相关外，流动性和收益性也呈现负相关的关系。例如投资期限越长的银行存款的收益率越高，五年期存款的收益率一般是高于三年期存款的，而三年期存款的收益率一般也是超过一年期存款的。

由于证券投资的安全性、收益性和流动性三者之间的内在冲突，所以社会保障基金投资

很难同时实现这三个目标，而是需要从在弱化一个目标的条件下来强化其他两个目标的问题上进行考虑，而如何在三个目标间进行权衡要依据具体的社会保障基金的性质和内在要求。以国家运作的公共养老保险基金为例，由于其承担着保证退休者基本生活的重要功能，所以公共养老保险基金投资的安全性是必须强化的原则，因此其主要的投资方式应当是无风险证券投资，例如国债或银行存款。以美国为例，美国社会保障总署管理的公共养老保险基金目前约有2.6万亿美元的资金积累，出于安全性的考虑其全部的资金都投资于美国的无风险的特种国债。虽然其收益率是低于投资美国股票，但是只有这样才能从根本上保证基金投资的安全性。进一步分析，公共养老保险基金也可以分为两种，一种是主要基于现收现付模式的养老保险基金，这种基金的积累由于随时都可能涉及养老金支付的问题，所以其对流动性要求很高，故在其投资方式选择方面只能采用中期和短期的无风险证券，因此其收益率较低；另一种是基于完全积累模式的养老保险基金，这种基金的积累期长，在短期内没有支付要求，因而可以不考虑流动性的问题，从而采用长期无风险投资来提高其收益率。

而如果考虑的是补充性养老保险基金，那么其基金投资的性质和要求也是不同于公共养老保险基金的。例如美国由于已经有了公共养老保险基金来确保美国退休者的基本生活，所以补充性养老保险基金对于安全性的要求可以下降，从而可以建立引入股权投资的投资组合来提高基金投资的回报率。例如2001年美国补充性养老保险基金大量投资股权类的风险资产，甚至成为美国股市中最大的机构投资者，其投资规模占到股市总市值的19.8%。

所以在确定社会保障基金的投资方式的时候要根据具体的社会保障基金的性质和内在要求进行研究，科学地在安全性、收益性和流动性三者之间进行权衡，以确定最优化的资产配置方案。

社会保障基金投资工具

从各国社会保障基金投资运营的实践来看，可供选择的投资工具包括金融投资和实业投资两大类。

1. 金融投资

社会保障基金投资的金融投资工具包括储蓄存款、债券、股票、贷款、以资产为基础的证券和衍生证券等。

（1） 储蓄存款。储蓄存款是指社会保障基金管理机构把基金存人银行，以取得一定利息的投资方式。储蓄存款有活期和定期之分，活期可随时提现，但利息较低；定期较活期利息高，但一般只能到期提取。定期又有时间长短之分，时间越长，利息率越高。储蓄存款的优点是安全可靠，投资风险相对较低，收益稳定，流动性较好，而且操作简便，省事省力。其缺点是收益相对偏低，不能有效化解通货膨胀的威胁。

（2） 债券。债券分为政府债券和企业债券两种。政府债券有很好的信誉，偿还有保证，安全性强，无风险，具有较强的流动性，因而成为社会保障基金的重要投资工具。一些发达国家和发展中国家常常立法规定社会保障基金中的部分项目必须要有一定比例投资于政府债券。政府债券的收益一般高于银行利息，但其投资收益也并不高，因而在社会保障基金投资中所占比例也不能太大。企业债券的风险一般处于政府债券和股票之间，收益也一般

高于政府债券。企业债券的风险程度因企业的资信程度而不同，各国政府通常对社会保障基金投资的企业债券等级有所限制，以防止过高的投资风险。

（3） 股票。股票是股份证书的简称，是股份公司为筹集资金而发行给股东作为持股凭证并借以取得股息和红利的一种有价证券。一般认为，股票是能够抵制通货膨胀对资产贬值影响的投资方式之一。一方面股票代表的是对股票发行单位资产的所有权，随着企业或公司的经营壮大，股票所代表的资产的实际价值也在增长，这是它能够使投资保值增值的主要原因；另一方面，投资股票的收入不像债券那样预先就确定了，而是随着企业和公司的经营状况而不断变化，以货币表示的企业或公司的名义收入能够随着通货膨胀率做相应变化，从而保持其实际收入不变，这样，红利在一定程度上也能抵制通货膨胀的影响。但是，股票投资风险较大。它的风险主要来源于两个方面：一是股市的风险，它主要由整个经济形势决定；二是来自股票发行单位的风险，它相对于前者更主要，但这种风险通过对发行单位的研究、分析和选择，以及巧妙的投资策略，在一定程度上可以降低，甚至避免。为降低风险，大部分国家对社会保障基金进人股票市场都有投资比例限制。

2. 实业投资

除了金融投资工具外，社会保障基金还可以进行实业投资。实业投资包括房地产、基础设施等不动产投资。不动产投资在经济持续发展的情况下可以保证有较高的盈利率，安全性也有保证，能在一定程度上防范通货膨胀风险，但一般投资周期长，流动性也差。

各国实践表明，为回避高风险，成熟的社会保障基金通常采取多元化的资产组合，而资产组合形式又取决于资本市场的发育程度。在一国资本市场发育不足的条件下，政府实施严格的经济管制，旨在限制社会保障基金投资于风险较高的金融工具。但是，伴随资本市场的发育和多样化金融工具的出现，政府为增加养老保险基金的收益性和流动性，便不得不放松管制，允许基金投资使用各类债券、股票、住房抵押贷款等高风险投资工具。

社会保障基金运营方式

虽然各种投资工具均具有风险一收益特征，但由于各国资本市场的发育程度以及对基金投资风险的管理能力的差异，同种投资工具在不同国家之间的风险一收益特征却有较大区别，社会保障基金投资运营实践中需要视不同情况选择不同的组合投资方式。从世界各国社会保障基金投资方式的选择和组合情况来看，资本市场发育完善、基金投资风险管理能力较强的国家，政府对社会保障基金投资方式的限制较为宽松，可供选择的投资方式较多；反之，资本市场发育不完善、基金投资风险管理能力较弱的国家，政府对社会保障基金投资方式的限制较多，投资方式比较单一。

依据社会保障基金运营的思路和面临风险的不同，社会保障基金运营方式可以分为稳健型运营方式、风险型运营方式和组合型运营方式。其中，稳健型运营方式是指基金的运营在规避运营风险的前提下获得投资收益，选择的投资项目主要集中于风险较低、收益稳定的银行存款、债券投资、信托理财等项目上。风险型运营方式是指基金以追求投资收益最大化为目标的一种投资方式，选择的投资项目主要是高风险、高收益的项目，包括股票、房地产、实业或者创建投资基金。组合型运营方式是指采用稳健运营与风险运营相结合的组合运营方式，是社会保障基金投资方式中最普遍的一种。不同国家莶金投资的方向和比例不同，在资本市场成熟、发达的条件下，股票与债券占有较大比例，其次才是其他投资工具。

社会保障基金管理体制

社会保障基金管理体制是社会保障管理制度和管理方法的总和，它规定了中央和地方、地方各级之间、国家企事业单位之间有关社会保障管理的权限、职责等，是社会保障管理的重要内容。

社会保障基金管理机构

从纵向看，社会保障基金的管理机构可以按权限分为三个层次，即高层管理机构、中层管理机构和基层管理机构。高层管理机构主要负责社会保障的全面立法，制定社会保障政策，实施监督，属于领导和决策层次；中层管理机构负责具体贯彻社会保障的立法和政策，制定地方性实施细则和补充规定，属于辅助和传递层次；基层管理机构的职责是执行国家法令和上级机关的要求，属于社会保障的执行层次。在我国，人力资源和社会保障部、民政部等相关中央机关为高层管理机构，省、自治区、直辖市的人力资源和社会保障厅（局）、民政厅（局）等机关属于中层管理机构，区（县）的人力资源和社会保障局、民政局等机关属于基层管理机构。

从横向看，社会保障基金的管理机构可分为社会保障主管机构、社会保障经办机构、社会保障基金经营机构及社会保障监督机构。社会保障主管机构负责社会保障政策的决策和协调管理，经办机构负责社会保障费的征缴和社会保障待遇的发放，经营机构负责社会保障基金的投资运营和保值增值，监督机构负责对社会保障事业实施全面的监督管理。

从管理的形式看，社会保障基金的管理机构主要有两种形式，即政府部门直接管理的独立机构以及在政府监督之下的自治性的各种协会（理事会或基金会）和由受政府委托管理社会保险业务的工会组织。

第一种形式通常由政府内的一个或几个部门管理和监督社会保障政策的实施，社会保障业务由政府部门直接管理的独立机构承担。例如我国社会保障基金的管理体制可以概括为“分类管理”和“分散管理”两个特征。所谓分类管理，是指我国社会保障基金基本上是按照社会保障项目的分类进行管理的，即分社会救助基金、社会保险基金、社会福利基金、慈善基金等进行管理。所谓分散管理，是指我国社会保障基金由不同的部门进行管理。如社会救助基金和社会福利基金主要由民政部门负责管理和监督，社会保险基金由人力资源和社会保障部门进行管理和监督。

第二种形式通常由政府指定的部门进行监督，社会保障业务的具体经办由自治性的各种协会（理事会或基金会）进行管理。法国、德国是这种形式的典型代表。法国由社会事务部颁布社会保险法规，并进行一般监督，由全国养老保险基金会管理养老保险，由全国医疗保险基金会管理伤残、医疗保险，由劳资双方组成的就业组织理事会负责管理失业保险；社会救助和社会福利基金均来源于政府的税收，由政府直接管理。

社会保障基金管理模式

社会保障基金的管理模式可以分为政府集中型和私营竞争型两种。

政府集中型管理模式是指由政府或政府委托的公共管理部门负责社会保障基金的管理。大多数发达国家及中国、印度等均采用这种管理模式，其中以新加坡的中央公积金制度（CPF）为典型代表。中央公积金是由政府的中央公积金局直接进行全面的管理，公积金存款利率也由政府决定。中央公积金局通过基本投资计划、增进投资计划、非住宅房地产计划等投资计划，实现公积金资产的增值。这种管理模式具有规模经济效应，降低了管理成本（管理成本一般控制在所缴费用的1%以内），最大限度地实现了国家、社会的发展目标。但是政府集中型管理也容易引发效率低下、基金收益率低及被挪用等问题。

私营竞争型管理模式是指政府运用市场规则，由私营的基金管理机构管理社会保障基金，政府的职责在于监督。这种模式的典型代表是智利。智利的养老保险基金由十多家养老保险基金管理公司管理，个人可以自兩选择参加任何一个养老保险基金管理公司管理下的养老保险甚金，而且个人账户在各管理公司之间可以自由流动。这种管理模式受政治影响较小，因而可以产生最佳的资金配置，使得投资收益最大化，有助于国内金融市场的完善和发展。但是市场竞争也容易导致管理成本上升，同时分散化的私营投资管理往往导致经济的规模效应消失。

社会保障基金的监管

社会保障基金的监管是指国家授权专门机构依法对社会保障基金的征缴、运营、发放等过程进行监督管理的过程，是社会保障基金管理过程中的重要一环，是确保基金安全并实现保值增值的必不可少的过程。社会保障基金的监管内容包括：对社会保障基金运营机构的选择与确定，制定各项监管规则，设计社会保障基金运营的指标体系，实施社会保障基金的现场监管与非现场监管，确保社会保障基金的长期稳定运行和实现社会政策目标。

由于数量巨大，社会保障基金在投资运营过程中必须规避风险，如果不能及时发现问题，可能会造成巨大的损失，导致基金不能及时支付，影响社会稳定和经济发展，产生政治风险，因此国家对基金必须实行严格的监督管理。基金监管的目标简单地说就是为了消除或降低这些不安全因素，最大限度地保障基金的安全。具体来说，基金监管要达到维护劳动者合法权益、确保基金安全完整、实现基金保值增值和维持社会稳定的目标。社会保障基金监管的主要内容有两大部分：一是建立和完善社会保障基金投资运营规则、机构资格认定和制定规范运营机构运作的各类准则；二是通过具体的监管方式和手段，监督实施各类基金管理规则，实现对社会保障基金运营的有效监管。

在社会保障基金监管的发展过程中，形成了一系列的基本原则，包括：

（1） 安全性原则。这一原则要求社会保障基金的监管必须以维护社会稳定为目标。这是基金监管的首要原则。

（2） 法制化原则。这一原则要求用法律确定监管对象的权利、义务以及管理和运营

的行为标准，用法律确定监管机构的法律地位、监管职责及行为标准和管理办法，用法律确定监管机构与其他机构之间的关系。

（3） 公正性原则。这一原则要求监管机构在履行监管职能时，应以客观事实为依据，以法律规章为准绳，运用行政、经济和法律手段，对经办机构及有关机构的违规违纪行为f以监督检查。

（4） 独立性原则。这一原则要求监管机构与监督对象、其他机构既要密切合作，又要划清职责界限，互不干涉；监管机构对经办机构和运营机构执法时，应保持相对独立性。

（5） 审慎性原则。这一原则要求监管机构的监督检查要适度，要管而不死、活而不乱。

（6） 科学性原则。这一原则要求监管机构必须运用先进的科学技术手段，建立健全法律体系和监测评估体系，做到监管科学合理。

无论采取何种管理机构、管理模式和监管方式，一个比较健全的管理体制应该具备以下特点：一是有一个统一的国家社会保障行政主管部门，或有一个或数个主管不同类型的社会保障项目的行政主管部门；二是社会保障主管部门与社会保障经办机构要严格分开，后者要接受前者的监督；三是制定完善和健全的法律法规体系，保障社会保障基金的运营安全，并实现基金的保值和增值。

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